交管部门未对上下班途中交通事故作出责任认定，还能工伤认定吗？

【裁判要旨】
在工伤认定案件中，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，当事人对于《工伤保险条例》第十四条第六项关于“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故”产生争议的，社会保险行政部门应当根据审核需要对事故伤害进行调查核实，尤其是在交通管理部门未对事故责任作出认定的情况下，可以结合交通事故发生的实际情况、当事人提供的相关证据以及调查核实情况、因交通事故受侵害方发生交通事故与其从事工作的关联度等因素综合考虑是否认定工伤。在进入行政诉讼程序后，社会保险行政部门应当对其所作的认定结论承担举证责任。

中华人民共和国最高人民法院
行政判决书

（2021）最高法行再271号

抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李某，男，某年某月某日出生，汉族，住湖北省武汉市某某区某某号。
委托诉讼代理人：郭德明，湖北泓峰律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李琪，湖北泓峰律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖北省武汉市人力资源和社会保障局。住所地：湖北省武汉市江岸区金桥大道111号凯旋名苑3栋。
法定代表人：孙志军，局长。
委托诉讼代理人：何军，湖北省武汉市人力资源和社会保障局工伤处副处长。
委托诉讼代理人：金文俊，湖北中和信律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖北省武汉市人民政府。住所地：湖北省武汉市江岸区沿江大道188号。
法定代表人：程用文，市长。
委托诉讼代理人：陈怡，湖北省武汉市司法局工作人员。
委托诉讼代理人：汪逸，湖北今天律师事务所律师。
原审第三人：谢某（原湖北省武汉市武昌区某橱柜经营部经营者），男，某年某月某日出生，汉族，住湖北省武汉市某某区某某新居某栋某单元某号。
李某诉湖北省武汉市人力资源和社会保障局（以下简称武汉市人社局）、湖北省武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）工伤保险资格认定及行政复议一案，湖北省高级人民法院于2020年8月28日作出（2020）鄂行再18号行政判决。湖北省人民检察院依职权决定跟进监督，提请最高人民检察院抗诉。最高人民检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第一款、第九十一条第四项之规定，作出高检行监〔2020〕10000000029号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2021年9月18日作出（2021）最高法行抗11号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
武汉市人社局于2017年6月20日作出的武人社工险决字(2017)第1039号《不予认定工伤决定书》（以下简称1039号工伤决定）载明：本局于2017年3月21日受理李某的工伤认定申请，内容为，2014年7月5日晚，李某驾驶车辆送橱柜材料返回途中，行至高新大道古米山加油站时撞上中心花坛受伤。经本局调查核实，李某系武汉市武昌区某橱柜经营部设计师。2014年7月5日，李某在单位下班时间前后，因装配工人反映客户家中橱柜装配材料缺少，遂使用经营部负责人的车辆给武昌南湖的客户家中送橱柜材料，送完材料后驾车回家途中，于20时左右行至高新大道古米山加油站时撞上中心花坛受伤。此前在2014年10月31日李某以下班途中发生交通事故受伤为由提出对同次事故受伤的工伤认定申请。2015年4月15日，李某因不能提供交通事故定责结论，以及欲寻求民事诉讼解决事故赔偿等原因向本局提出撤回工伤认定申请，本局据此对该工伤认定予以终止。2017年3月，李某在民事诉讼终结后又以该次事故应按“因工外出期间”进行工伤认定为由，向本局再次提出同一事故的工伤认定申请。医疗救治和诊断：广州军区武汉总医院2014年7月25日出院记录诊断其车祸伤：颈3/4椎间盘损伤并脊髓损伤(四肢瘫)，颈3左侧椎板骨折，颈椎间盘突出(C3/4C4/5C5/6)，全身多处皮肤软组织损伤。本局认为，根据李某发生交通事故后本人陈述和事故时间、地点、行驶路线等客观情况，该事故系在李某送完材料即完成当日工作后从工作场所回家途中发生，地点在李某家附近，其家属及本人陈述也为开车回家途中，且2014年李某也是以下班途中发生交通事故提出的初次申请，结合事故发生过程，李某受伤应属于“下班途中”。根据公安交管部门出具的事故证明，造成其受伤事故为李某单方事故，本局不能认定为系李某“非本人主要责任”，故李某受伤情形不能认定为在下班途中受到非本人主要责任的交通事故所致，其工伤认定申请不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的情形，故不予认定工伤。
武汉市政府于2017年9月29日作出武政复决[2017]第227号《行政复议决定书》（以下简称227号复议决定），认为武汉市人社局作出的决定中对李某受伤情形属于下班途中的认定并无不当，本案中交通部门的事故证明认定李某驾驶车辆与花坛碰撞，未涉及任何第三方，仅为单方事故，故李某受伤不能认定为下班途中受到非本人主要责任的交通事故。武汉市人社局受理李某申请后，超出期限作出决定。故武汉市人社局作出1039号工伤决定虽然实体内容认定正确，但作出决定超出法律期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认武汉市人社局作出《工伤认定申请不予受理决定书》程序违法。
李某向湖北省武汉市江汉区人民法院提起行政诉讼，请求撤销武汉市人社局1039号工伤决定及武汉市政府227号复议决定，并依法判令其所受伤害属于工伤。
一审法院查明：李某系原某橱柜经营部聘用的设计师。2014年10月20日，李某以其于2014年7月5日为单位送货加班至晚7时，下班开车回家途中不幸发生车辆事故伤害至四肢瘫痪为由，向武汉市人社局请求认定为工伤。同时李某向武汉市人社局提交的《受伤害经过》中称当日17时40分，单位老板谢某要其开单位车送橱柜板子至南湖国道学府，送完后直接回家，如车辆没油就顺道加油，回来报销，其办完事后车辆行驶至高新大道古米山加油站地段时，车辆撞至中心花坛受伤。李某还向武汉市人社局提交一份武汉市公安局东湖新技术开发区交通大队的《交通事故证明》，证明内容为李某驾驶鄂AXXXXX号小轿车于2014年7月5日20时许在高新大道古米山加油站附近路段与中心花坛发生碰撞致其受伤，同时李某还书写一份《〈意外交通事故证明〉的情况说明》，证明了交通大队在事发后三个月出具事故证明，不再出具交通事故认责书。同年10月31日，武汉市人社局受理了李某的工伤认定申请，并于同日向某橱柜经营部送达了《协助调查通知书》《申请表》《受理决定书》等材料。同年12月2日，某橱柜经营部向武汉市人社局提交了《关于李某受伤一事的情况说明》，认为事发当日李某开公司车辆将材料送至某小区后，至晚7时20分左右时李某在离家约5分钟车程的古米山加油站发生事故受伤，李某系下班回家途中发生单方事故受伤，不应认定为工伤。同月15日，武汉市人社局对李某进行了调查，李某陈述为当日开公司车辆送完材料后回家的途中加油站附近撞到中心花坛而受伤。同日，武汉市人社局向李某下达了《工伤认定中止通知书》，以李某还需要提交有关部门出具交通事故责任认定的证据为由，决定暂予中止工伤认定。2015年4月15日，武汉市人社局对李某委托代理人(其父亲)李某某进行调查，告知了根据交通管理部门的解释，李某此次事故是单方事故，没有第三方，此事故李某不是主责就是全责。同日，李某代理人向武汉市人社局递交《撤诉申请》，以无法提供交通大队的《事故责任认定书》为由，请求撤回李某的工伤认定申请，武汉市人社局于同日下达《工伤认定终止通知书》，同意李某请求撤回工伤认定的申请，决定终止工伤认定。
2017年2月27日，李某向武汉市人社局提交《申请书》，请求对其受伤认定为工伤。李某认为，其于2015年3月以某橱柜经营部应承担赔偿责任为由向武昌区人民法院提起民事诉讼，故向武汉市人社局提出中止工伤认定，2016年6月，武昌区人民法院判决支持了李某的诉讼请求，但经某橱柜经营部的上诉，武汉市中级人民法院撤销了一审民事判决，认为其与某橱柜经营部存在劳动关系，应当进行工伤认定程序予以救济。根据法院的裁决精神，李某再次提出认定申请，同时认为其系在完成公司指示工作过程中受伤，其因送货至晚8时，改变了回家路线，其驾车回家也是完成工作内容，故应当认定为工伤。同时，李某还提出补充意见，认为其受伤属于因工外出期间，其送货属于受用人单位指派或因工作需要到工作场所之外从事与工作职责有关活动的情形。李某在申请时一并提交了昌劳人仲裁字[2015]第395号《仲裁裁决书》、(2015)鄂武昌民初字第02240号《民事判决书》、(2016)鄂01民终5204号《民事裁定书》等证据材料。同年3月21日，武汉市人社局向某橱柜经营部下达《工伤认定申请协助调查通知书》。同年5月18日，某橱柜经营部代理人向武汉市人社局提交《李某诉武昌某樟橱柜经营部一案的代理意见书》，认为李某现提出工伤申请超过申请的期限，李某系在下班途中发生单方交通事故，不能认定为工伤。2017年6月20日，武汉市人社局作出1039号工伤决定，以李某受伤情形不能认定为在下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害，不予认定为工伤。
2017年7月10日，李某不服1039号工伤决定，向武汉市政府提出行政复议申请。武汉市政府依法予以受理并向武汉市人社局送达了武政复答字[2017]285号《行政复议答复通知书》。同月20日，武汉市人社局向武汉市政府提交了《行政复议答复》及相关证据材料。某橱柜经营部也向武汉市政府提交了代理意见及相关证据材料。因案件情况复杂，武汉市政府于2017年9月8日作出武政复延字[2017]第285号《延期审理通知书》，决定行政复议延期30日。2017年9月30日，武汉市政府作出227号复议决定，认定武汉市人社局作出的1039号工伤决定实体内容正确，但作出决定超出法律期限，故确认武汉市人社局作出《工伤认定申请不予受理决定书》程序违法。李某仍不服，向该院提起行政诉讼。
一审法院认为：本案中，当事人对李某于2014年7月5日下班时间前后，受单位领导指示，驾驶单位车辆给武昌南湖的客户家中送橱柜材料，在李某送完材料后驾车至其左岭新城家的途中，于20时左右在高新大道古米山加油站附近撞上中心花坛受伤的事实均无异议。本案的争议焦点为：李某受伤是否属于在下班途中，受到非本人主要责任交通事故的伤害或者属于因工外出期间，因工作原因受到伤害的情形;武汉市政府作出的行政复议决定是否符合法律程序。
首先，在李某提起工伤认定申请时，陈述内容及主观认识均为其在完成领导交办送货任务后返回家中的途中发生交通事故受伤，李某认为该情形应当属于工伤。根据李某从交通管理部门获取的情况证明反映，事发当日20时许，李某驾驶车辆与道路中心花坛发生碰撞，事故中并无第三方，交通管理部门未作出责任认定的结论。因此在工伤认定期间，武汉市人社局向李某释明应当提交有权机构出具的事故责任认定，而因李某无法提供故主动撤回申请。在此环节中，李某仍坚持认为其是在下班途中发生交通事故，是因无法证明系事故中非本人主要责任而撤回申请。其次，李某通过民事诉讼途径向某橱柜经营部主张人身损害赔偿责任，经法院审理认为双方之间存在劳动关系，李某受伤情形应当通过是否为工伤予以救济，继而李某再次向武汉市人社局申请工伤认定，其理由为因工外出期间因工作原因受到伤害而应认定为工伤。结合李某两次申请中提出的理由、证据及某橱柜经营部的抗辩，能够证实在当日下班时间左右，李某受领导指示外出送货，并嘱咐完成送货后直接返回家中，而李某发生交通事故的时间和路段，正是完成送货后向其家中驾车返回的途中，其目的地并非是返回工作单位的途中，在此期间，李某外出送货工作任务已完成，且事故发生时是否为驾驶单位的车辆并不是工作原因的构成要件，而发生事故的路段是李某返回家中的必经路途，进一步说明了李某此时是已完成领导指派送货任务而下班回家，故应认定为在下班途中发生了交通事故。同时，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，对于交通事故中非本人主要责任的认定，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文件为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。而本案中，交通管理部门出具的事故证明仅对事故的经过予以了说明，系李某驾驶车辆单方导致的意外事故，并未作出李某为事故中非本人主要责任的认定结论。关于李某诉称事故发生系因工外出期间由工作原因受到伤害的理由，在本案中，某橱柜经营部经营场所与指派李某送货地点均在同一辖区，且李某系完成任务返家过程发生交通事故，因此应当隔离驾车送货与驾车回家时间段的性质，导致事故发生原因与工作并无关联。综上所述，李某系完成领导交办的送货工作后，驾驶车辆返回家的途中发生交通事故，但未能证实该事故系非本人主要责任造成，故武汉市人社局作出不予认定为工伤的决定并无不当。
本案中，李某受伤后向武汉市人社局提起工伤认定申请，在此期间还向人民法院提起人身损害赔偿民事诉讼，虽存在李某主动撤回工伤认定申请行为，但在民事诉讼过程中仍对是否存在劳动关系进行仲裁认定，后经法院审理认定在存在劳动关系的情形下，李某的伤害应有权通过是否为工伤予以救济，故李某再次提请工伤认定申请。李某采取的工伤认定申请和民事诉讼均是维护其合法权益，虽主张方式存在冲突，此情形应为李某对法律的理解和认识上的错误，并非放弃其权益的主张，故李某在诉讼中的期限可视为耽误工伤认定的申请时间，武汉市人社局重新受理李某的工伤认定申请符合法律法规的基本原则，该院予以支持。
经审查，武汉市政府收到李某的行政复议申请并予以受理，在复议程序过程中，对武汉市人社局作出的行政行为进行审查，在法律规定的期限内作出了227号复议决定，虽在复议决定结论中未明示维持武汉市人社局1039号工伤决定，但在复议决定的认定过程中对武汉市人社局的决定结果认定为正确，仍视为复议机关维持原行政行为，又因武汉市人社局作出的决定超出期限，故武汉市政府复议决定适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认武汉市人社局的行政行为违法的情形符合法律的规定，但武汉市政府在复议决定结论中书写为“确认被申请人作出《工伤认定申请不予受理决定书》程序违法”明显错误，系行政行为程序轻微违法，但对李某权利不产生实际影响，故该院不予撤销该复议决定。
该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、第七十四条第一款第二项之规定，判决：一、确认武汉市政府作出227号复议决定的行政行为违法。二、驳回李某的诉讼请求。
李某不服一审判决，向湖北省武汉市中级人民法院上诉，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
对于一审法院查明的事实，二审法院予以确认。
二审法院认为：本案争议焦点是李某在2014年7月5日晚7时左右，在武汉市左岭新城古米山加油站附近发生的单方面交通事故受伤是否符合工伤认定标准的问题。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，结合一审查明的事实和李某在申请工伤认定时的自述，一审判决以“原告系完成领导交办的送货工作后，驾驶车辆返回家的途中发生交通事故，但未能证实该事故系原告非本人主要责任造成，故被告市人社局作出不予认定为工伤的决定并无不当”的论述成立。对一审判决的全部解析及论述该院均依法予以采纳。一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，审判程序合法，无遗漏相关事项。该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
二审判决发生法律效力后，李某不服，向湖北省高级人民法院申请再审。湖北省高级人民法院作出（2018）鄂行申434号行政裁定，驳回李某的再审申请。李某仍不服，向检察机关申请监督。湖北省人民检察院作出鄂检民（行）监[2019]42000000235号行政抗诉书，提起抗诉。湖北省高级人民法院进而作出（2020）鄂行再18号行政判决。
对于一、二审法院查明的事实，湖北省高级人民法院再审予以确认。
湖北省高级人民法院再审另查明：经营执照载明某橱柜经营部的经营者为谢某，且根据查询武汉市市场监督管理局的档案，显示该经营部于2017年5月23日已注销。
湖北省高级人民法院再审认为：关于某橱柜经营部的诉讼主体资格问题。李某在本案再审时提出异议，认为其已注销。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息”；第十六条第三款“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼”之规定，鉴于某橱柜经营部已经注销，该院将经营者谢某列为诉讼当事人。
关于是否认定李某在事故中受伤为工伤的问题。《工伤保险条例》第十四条第五项规定职工“因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的”；第六项规定“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”，以上两种情形均应当认定工伤。具体到本案，如认定李某系因工外出受伤，则其不论在交通事故中是否承担责任或者承担什么性质责任，都应认定为工伤；如认定李某系上下班途中受伤，则应查明涉案交通事故属于非李某本人主要责任造成，才能认定为工伤。通过调查，结合相关证据，该院认定李某系“下班途中受伤”，理由如下：
一、从李某的意思表示来看，其多次认可“上下班途中受伤”：1.李某于2014年10月18日书写的《受伤害经过》明确“老板（谢某）要求李某开车送货，晚上直接开车回家…由于加班推迟了我回家的时间，改变了我回家的路线”；2.李某委托其父亲李某某向武汉市人社局第一次申请工伤认定而出具的《委托书》明确记载“下班开车回家的途中发生伤害事故”；3.李某于2014年12月15日接受武汉市人社局的调查询问时，陈述其将装修材料送到南湖客户家，“把问题解决后就开车回左岭的家”；4.李某撤回工伤认定申请后，于2017年2月27日第二次向武汉市人社局提交工伤认定申请书，载明“从李某受伤的地点来看，是在送完货以后回家的途中，而非平时正常下班回家途中”。事实上，李某直到签收1039号工伤决定并经过行政复议维持该决定以后，于2017年10月12日提起本案行政诉讼时，才主张“其在履行公司老板所指派的工作任务的过程中所受的伤”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条的规定，当事人的陈述经法庭审查属实，作为认定案件事实的根据，即行政相对人在诉讼前后的陈述，也是人民法院在审理行政案件时，认定案件事实的考量因素。如前分析，李某多次承认其在回家途中受伤，一审和二审法院作出相关事实认定，有充分的事实依据。
二、从李某送货及事故发生地点等事实来看，应属于“下班途中受伤”。某橱柜经营部的经营者谢某安排车辆由李某送货，正常情况应该是李某完成送货任务以后，将车辆送还某橱柜经营部的经营场所（即武昌区中山路388号），然后自行下班回家。整个送货途中的往返，属于履行因工外出的组成部分。然而，谢某同意李某在送完装修材料后驾车回家，应视为谢某为李某提供回家的便利。送货完毕以后，李某已经完成谢某安排的工作任务，再从客户家中驾车回家，不属于因工外出的工作组成部分，这也与李某在交通事故发生后的陈述内容相一致，即驾车送货与驾车回家应区分看待，两者之间无必要关联性。另一方面，从空间距离来看，交通事故发生的地点靠近李某的住所（东向），而远离某橱柜经营部工作场所（西向），按照普通人的一般理解，应视为下班回家途中受伤。如将李某完成送货后开车回家的行为，界定为“因工外出”的组成部分，既缺乏事实依据，也与普通人的一般理解相悖。
此外，公安机关交通管理部门根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定，负有依法作出交通事故认定书的法定职责。李某系交通事故的当事人，有权要求交通管理部门对事故性质和责任作出认定，故本案在认定李某“下班途中受伤”的事实后，应当由其举证涉案交通事故非本人主要责任造成。鉴于李某未对此进行举证，应承担相应法律后果。
通过以上分析，该院认定李某下班途中受伤，因其未能证实事故系非本人主要责任造成，故武汉市人社局作出不予认定工伤的决定符合法律规定，并无不当。
另，李某因不予工伤认定提起行政复议，武汉市政府于2017年9月29日作出227号复议决定，确认武汉市人社局的前述行政行为程序违法。然而，该复议决定结论为“确认被申请人作出《工伤认定申请不予受理决定书》程序违法”，应为“确认被申请人作出《不予认定工伤决定书》程序违法”，前述错误明显系笔误，武汉市政府应当予以补正，一审判决据此认定案涉行政行为程序轻微违法，不撤销该复议决定但确认违法，处理意见不妥。然而，武汉市政府对二审判决未提出申诉，该院再审时，对此判决内容不作变更，从而维护司法判决的既判力。
综上，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法；检察机关的抗诉理由和李某的再审理由均不能成立。该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十七条之规定，判决维持二审判决。
湖北省人民检察院认为湖北省高级人民法院再审判决适用法律错误，提请最高人民检察院抗诉。
最高人民检察院抗诉称，人社部门负有认定工伤的行政职权以及对相关事实调查核实的职责，武汉市人社局作出的1039号工伤决定应当查清事实、依据充分，（2020）鄂行再18号行政判决认定“交通事故非本人主要责任”由李某承担举证责任，适用法律错误。第一，武汉市人社局对1039号工伤决定所依据的相关事实并未查清。李某因交通事故受伤后被鉴定为一级伤残，只要交通事故非本人主要责任，李某所受伤害就应当得到相应填补。武汉市人社局未对事发路段存在严重隐患、事发时遭遇对向车道大车强光刺眼等事故相关情况进行查证，仅根据公安交管部门事故证明，认定李某受伤害为单方事故，不是主责就是全责，未尽到对相关事实调查核实的职责。第二，李某发生交通事故受伤与外出工作具有高度关联性。因完成老板指派的工作任务造成工作时间和路线的改变，相比于一般正常工作时间给李某带来更多不确定的风险，此种风险与外出工作具有相当程度的因果关系，此种风险的后果让李某承担有违公平合理原则。第三，再审法院认定李某系下班途中受伤，涉案交通事故非本人主要责任的举证责任由李某承担，不符合法律规定。公安机关交通管理部门已经作出了工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”，武汉市人社局仍让李某提供《交通事故认定书》，于法无据，且强人所难。在交警部门无法认定事故责任的情况下，社会保险行政部门仍应依法作出事实认定。本案中用人单位某橱柜经营部认为李某不是工伤，但没有提供相关证据；武汉市人社局作出不予认定工伤决定仅根据推定的事实，其所提供的证据不足以证明李某在此次交通事故中承担主要或全部责任。在穷尽调查手段仍无法确定事故责任的情况下，应当根据立法本意，作出有利于劳动者的推断。
李某称，第一，武汉市人社局遗漏了其工作任务除了送货，还有驾驶单位车辆加油、归还车辆，而上述被遗漏的事实可以认定其完成送货后，从客户家中回到自己家中的行为属于“因工外出”，原审法院认定事实不清。第二，即使其系“下班途中受伤”，原审法院认定其未能证实事故系非本人主要责任造成，武汉市人社局作出不予认定工伤的决定符合法律规定，属于适用法律不当。第三，其因本次事故导致一级伤残，家庭状况十分困难。
武汉市人社局答辩称，第一，李某当日发生的交通事故在其下班途中，不是在因工外出期间，我局查明事实清楚。1.“上下班途中”应以上班或下班为目的，如果不是以上下班为目的，即使在上下班的时间前后和往返于工作地与居住地之间的路线上，也不能认定为是上下班途中。本案中，李某在送货完成时其工作任务已经完成，其后的行为目的是回家。虽然下班的时间和路线出现了改变，但其以下班回家为目的决定了其驾车回家的时间段属于在下班途中而不应属于因工外出期间。2.客观存在的路况不是李某开车撞中心花坛的直接原因。李某发生单方交通事故开车撞上花坛，很明显其应当承担全部责任。3.李某发生交通事故受伤虽与其外出送货有一定的联系，但该种联系谈不上高度关联，不足以改变对其“下班途中”发生交通事故的认定。第二，再审判决认定李某负有证明“非本人主要责任”的义务是正确的，我局根据现有的材料认定其不属于“非本人主要责任”并经法院审核并支持，符合相关规定。李某负有提交证明“非本人主要责任”的证明材料的法律义务。用人单位既非负有作出交通事故认定书法定职权的行政机关，也非当事人，用人单位不具备提交该“非本人主要责任”的证明材料的责任和能力。人社部门在工伤认定中是根据需要进行调查核实，并非必须去收集有关证据。
武汉市政府答辩称，第一，李某受伤不属于职工“因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的”情形。截止1039号工伤决定作出前，李某从未提出过其属于“因工外出期间”发生事故的观点。李某送完材料回家的过程，属于在工作场所完成工作任务后的回家途中，应属于“上下班途中”。只有“送货”属于工作任务，“回家”的过程并非谢某安排的工作任务。本案属于单方交通事故，事故的主要成因系李某未尽到谨慎驾驶义务，其工作职责和工作任务并非直接导致交通事故发生的主要因素。第二，李某受伤不属于“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故”的情形。1.不可能在交通管理部门都无法查清事故责任的情况下，要求武汉市人社局取得充分的证据来证实事故的责任。2.原审法院认定涉案交通事故非本人主要责任的举证责任由李某承担，并无不当。在工伤认定程序中，武汉市人社局虽有调查义务，但不意味着需要对申请人的证据不全承担补全责任。武汉市人社局经审查认为申请人提交的证据不足且经调查无法补正的，有权作出不予认定工伤决定。3.李某驾车碰撞到花坛受伤，应当由本人承担事故主要责任或全部责任。即便认为武汉市人社局应当对事故责任划分情况进行举证，李某受伤情形也不能认定为工伤。根据李某的陈述以及抗诉机关的观点，导致本案事故发生除了李某自身原因外，还可能存在的第三方原因包括天黑、无路灯、对面来车灯光影响视线、花坛位置问题、车辆安全带问题等，上述因素均不足以否定李某应承担事故主要责任或全部责任的认定。
最高人民检察院提出其经审查认定的事实与湖北省高级人民法院再审判决认定的事实一致。在本院再审过程中，武汉市人社局、武汉市政府均表示原审判决认定事实清楚，李某虽认为原审法院存在认定事实不清的问题，但并未提交新的证据予以证明。
经审理，对于湖北省高级人民法院再审查明和确认的事实，本院予以认可。
本院认为，《工伤保险条例》第十九条第一款规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘本人主要责任’、第十六条第（二）项‘醉酒或者吸毒’和第十六条第（三）项‘自残或者自杀’等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”该条第二款规定：“前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”根据上述法律、法规和司法解释之规定，认定是否属于“本人主要责任”，应当依据有权机构出具的相关法律文书。在相关法律文书不存在或者内容不明确时，社会保险行政部门一般应当根据审核需要对事故伤害进行调查核实。在进入行政诉讼程序后，社会保险行政部门应当对其所作的认定结论承担举证责任。
本案中，再审申请人李某向武汉市人社局申请工伤认定，武汉市人社局在1039号工伤决定中认为，李某受伤应属于“下班途中”，根据公安交管部门出具的事故证明，造成其受伤事故为李某单方事故，该局不能认定为系李某“非本人主要责任”，故李某受伤情形不能认定为在下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害，不予认定工伤。对此本院认为，本案事故发生后，交通管理部门出具了《交通事故证明》，其中载明李某驾驶车辆与道路中心花坛发生碰撞、造成事故。《道路交通事故处理程序规定》第六十七条规定：“道路交通事故基本事实无法查清、成因无法判定的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人，并告知申请复核、调解和提起民事诉讼的权利、期限。”据此，交通管理部门在《交通事故证明》中仅对事故情况进行说明，未作出责任认定，并不违反上述规定要求。李某在申请工伤认定时已将涉案《交通事故证明》向武汉市人社局提交，在此情况下，武汉市人社局仍主张李某有义务提交事故责任证明材料，于法无据。另一方面，交通管理部门出具的事故责任认定书是社会保险行政部门履行工伤认定职责的重要依据，但并非工伤认定的前提条件。本案中武汉市人社局仍有必要根据审核需要对涉案事故情况作进一步调查核实，进而认定是否属于李某“非本人主要责任”。但武汉市人社局在1039号工伤决定中根据涉案《交通事故证明》认定李某受伤属单方事故，并据此迳行得出不能认定为系李某“非本人主要责任”的结论，而并未阐明其对涉案事故的调查核实情况，故其所作认定缺乏事实和法律依据。
另外，在交通管理部门未对事故责任作出认定的情况下，即使涉案事故属于单方事故，也并不代表李某即当然应该承担全部责任或主要责任。武汉市人社局得出不能认定涉案事故系李某“非本人主要责任”的结论，对此其应在行政诉讼程序中承担相应举证责任。经查在案证据、原审庭审笔录等，武汉市人社局对此仅提供了其对李某之父的调查笔录，除上述调查笔录外，武汉市人社局并未提交其他证据证明李某应承担全部责任或主要责任，故武汉市人社局应承担举证不能的法律后果。
综上，武汉市人社局在1039号工伤决定中认定李某不属“非本人主要责任”的情形，缺乏事实和法律依据，武汉市人社局应承担举证不能的法律后果。抗诉机关抗诉理由及李某提出的部分理由成立，本院予以采纳。武汉市人社局、武汉市政府关于李某应负事故全部责任或主要责任、李某应承担事故责任认定的举证责任等抗辩理由不能成立，本院不予采纳。对1039号工伤决定，依法应予纠正。武汉市政府经复议后错误认定1039号工伤决定实体内容正确，且最终决定内容亦错写为“确认被申请人作出《工伤认定申请不予受理决定书》程序违法”。湖北省武汉市江汉区人民法院一审仅以程序轻微违法为由判决确认227号复议决定违法，未纠正1039号工伤决定、227号复议决定的错误认定，湖北省武汉市中级人民法院二审判决驳回上诉、维持一审判决，湖北省高级人民法院再审判决维持湖北省武汉市中级人民法院二审判决，均属适用法律错误。对227号复议决定及一审、二审、再审判决，均应依法一并予以纠正。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销湖北省高级人民法院（2020）鄂行再18号行政判决；
二、撤销湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行终336号行政判决；
三、撤销湖北省武汉市江汉区人民法院（2018）鄂0103行初6号行政判决；
四、撤销湖北省武汉市人民政府武政复决[2017]第227号行政复议决定；
五、撤销湖北省武汉市人力资源和社会保障局武人社工险决字(2017)第1039号不予认定工伤决定；
六、判令湖北省武汉市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起六十日内对李某的工伤认定申请重新作出处理。
案件受理费一、二审共计100元，由湖北省武汉市人民政府、湖北省武汉市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。