关于工程决算审计纠纷的38条裁判规则

01、全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法规备案审查室《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》
中国建筑业协会：
你会2015年5月提出的对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定进行审查的建议收悉。我们对有关审计的地方性法规进行了梳理，并依照立法法第九十九条第二款的规定对审查建议提出的问题进行了研究，征求了全国人大财经委、全国人大常委会预工委、国务院法制办、财政部、住房城乡建设部、审计署、国资委、最高人民法院等单位的意见，并赴地方进行了调研，听取了部分地方人大法制工作机构、政府有关部门、人民法院和建筑施工企业、律师、学者等方面的意见。在充分调研和征求意见的基础上，我们研究认为，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。我们已经将全国人大常委会法工委《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》印送各省、自治区、直辖市人大常委会。目前，有关地方人大常委会正在对地方性法规中的相关规定自行清理、纠正，我们将持续予以跟踪。
感谢你们对国家立法和监督工作的关心和支持。
文件文号：法工备函〔2017〕22号
02、最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》
审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
文件文号：〔2001〕民他字第2号
03、最高人民法院《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》
财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是,建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的,审核结论应当作为结算的依据。
文件文号：〔2008〕民一他字第4号
04、最高人民法院《2011年全国民事审判工作会议纪要》
依法有效的建设工程施工合同,双方当事人均应依约履行。除合同另有约定,当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的,一般不予支持。
文件文号：法办〔2011〕442号
05、最高人民法院《2015年全国民事审判工作会议纪要》
依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。
06、建设工程合同约定以审计部门出具的审计报告或者结论作为工程价款结算依据的，该如何理解和把握？
答：建设工程合同约定以审计部门出具的审计报告或者结论作为工程价款结算依据，发包人未按约报请审计部门对工程价款进行审计的情况下，以未经审计部门审计为由拒付工程价款的，人民法院不予支持。如果审计部门未在合理期限内进行审计或者出具审计报告或结论，或者有证据证明审计结论明显不当的，承包人有权对未经审计以及缺少审计结论的工程价款或审计结论错误的工程价款申请司法鉴定。
观点来源：《最高人民法院第六巡回法庭裁判规则》，2022年11月，人民法院出版社。
07、政府财政审核部门出具的工程相关经费的审定表，不影响双方当事人之间的合同效力以及履行。
【裁判要旨】：
政府财政审核部门出具的工程相关经费的审定表是政府相关部门对政府工程建设单位基本建设资金的监督管理，不影响双方当事人之间的合同效力以及履行。发包方与施工方未就工程价款进行结算，亦未约定付款时间，施工方主张工程价款不应认定超过诉讼时效。
【案例文号】：（2016）辽02民终1302号
08、财政评审结论是否应作为建设工程造价结算依据——市政中心与安佳舜公司建设工程施工合同纠纷一案
【裁判要旨】：
以财政评审结论作为工程造价结算依据，应严格遵循意思自治原则，只有在双方明确约定以财政评审结论作为结算依据的情况下，才能将其作为认定工程造价的依据。同时，财政评审结论作为民事诉讼证据，其真实性、合法性和关联性亦需经人民法院审查后，方能作为认定案件事实的依据。若有证据证明财政评审结论违反法律规定或合同约定，当事人申请对工程造价争议部分进行鉴定的，应予准许。
最高人民法院《关于在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》明确：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据”。可见，财政评审作为一种行政行为，目的在于检查监督国家财政投资项目建设单位有无违法违纪行为，这种监督职能不应延伸到民事领域，更不应作为认定工程价款的直接依据，除非当事人明确约定以财政评审结论作为工程造价结算的依据。而案涉《建设工程施工合同》虽有体现案涉工程造价结算应当提交财政评审，但并未明确约定以财政评审结论作为结算依据。换言之，本案中“提交财政评审”仅系当事人的结算程序，并非最终结论。
退一步说，即便合同中明确约定以财政评审结论作为结算依据，当事人仍然对于财政评审的客观性、合理性也享有合理期待。实践中，常有财政评审因流程繁琐时间跨度较长而导致工程款拖延支付，还有的财政评审因财政资金紧缺而对工程造价随意核减，严重影响承包人利益。因此，若一概认定必须以财政评审作为结算依据而不区分情形，将导致财政部门有权决定工程结算金额甚至改变民事合同约定内容，与市场经济规律本质相悖，不符合合同缔约精神且对于承包人而言存在不公正的风险。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。而安佳舜公司提供的证据可以证实，财政评审结论确实存在部分内容不客观的情形。故一审法院准许安佳舜公司对财政评审核减部分进行鉴定的申请，并无不当。宏建公司在出具鉴定意见之后，对财政评审结论的调整内容及调整原因作出了合理解释。经审查，除人行道花岗岩板单价调整意见不正确外，其他部分均客观、真实，依据充分，应予确认。市政中心关于案涉工程造价应当以财政评审结论为认定依据的上诉理由不能成立，予以驳回。
建设工程造价结算是否必须以财政评审结论为依据，是公共工程领域的常见争议，司法实践中各法院也有不同处理。本案例从两个层次基本厘清了该类案件的处理规则：首先是看约定，即看合同中是否明确约定以财政评审结论作为双方结算依据。如合同中对财政评审未作任何约定或仅约定需提交财政评审，而并未明确约定以财政评审结论作为结算依据，则财政评审结论对合同双方并不具有当然的约束力，发包人无权主张以财政评审结论作为结算依据。其次是分情形，即以财政评审结论为结算依据的情况下，还应区分具体情形作不同处理。如果有证据证实财政评审部分结论存在不客观、不真实的情形，可以准许当事人进行补充鉴定；如果导致财政评审结论无法采纳，不能作为工程造价认定依据的，应当准予对案涉工程进行造价鉴定。以上处理思路逻辑严密、依据充分，对司法实践中该类案件的处理具有一定指导意义。
09、合同约定结算以财审为准的，因承包人原因导致无法进行财政审核的，由承包人承担不利后果。
【裁判要旨】：
本案中石狮住建局在收到中联公司提供的结算资料及结算报告后已对该结算资料及结算报告提出了异议，认为中联公司标外签证未完整，未能进行结算。在此情况下，根据石狮市规划建设局狮建建[2010]12号文的规定，中联公司应先确定讼争工程是否存在标外签证资料，并将确认的结果15日内书面回函石狮住建局，因中联公司尚未将确认的结果书面回函石狮住建局，导致石狮市住建局也未能确认工程结算审查结果供财政审批，而财政审核又是工程款支付的前提条件。因此，中联公司应承担本案工程款目前尚无法进行财政审核的责任，应当认定讼争工程款的付款条件尚未成就。
【案例文号】：（2020）闽民再113号
10、“以建设单位审计结果为准”或者“按照建设单位付款进度支付工程款”约定的认定及处理。
【裁判要旨】：
实际施工人或转（分）包单位与合同相对方约定“以建设单位审计结果为准”或者“按照建设单位付款进度支付工程款”的，审判实务中对该类约定如何认定呢？
通常情况下，合同双方作出的上述约定并不违反法律和行政法规的强制性规定，应认定该约定合法有效，且根据当事人意思自治的法律原则，通常应当要求当事人依照约定履行。该种约定系承包人为减少自身的资金压力，向实际施工人或转（分）包人转移风险的一种条款。该类约定系附加了一定的条件，但约定所附加的条件仅仅是约束工程款支付的期限和进度、比例等，属于合同履行阶段，而不涉及效力问题，因而该约定在法律性质上并非《中华人民共和国合同法》第四十五第及第四十六条规定的附生效条件或附生效期限的合同，而应认定为附履行期限和附履行条件的合同条款，如该条款所设的条件或期限未达成或未届满，并不能否定承包人与实际施工人或转（分）包单位之间存在工程欠款的债权债务实体权利，条款本身的效力一般不受影响。
此类约定在建设工程施工合同中较为常见，但是，当建设单位长期不对工程造价进行结算时，会导致实际施工人或分包单位亦长期无法收到工程款，其向合同相对方索要工程款时，会以建设单位未结算或未付款为由被拒。审判实务中常见的与此相关的拖延结算事由通常有需要由政府机关或关联单位主导审计结算、建设单位将工程自行分包以及由承包人另行转（分）包的工程因管理混乱工程资料不齐全或各分包单位相互牵制导致难以结算等等，其中既可能有主观恶意拖延的因素，也可能有受客观条件限制的原因。但对于实际施工人或分包单位而言，不论拖延结算的原因为何，其投入资金建造了工程后，长期收不回资金，面临巨大的资金压力以及工人追讨欠薪压力等，多数会向法院提起诉讼。法院在处理该类纠纷时，对于该类约定，一方面会尊重当事人意思自治，对于当事人自由自愿签订的合同条款效力依法予以认定，另一方面对于该类条款合法有效时会进一步对于该约定的付款条件或期限是否成就或届满进行实质性审查。审查的关键问题之一就在于对建设单位长期未结算或未付款的原因进行认定。如若查明建设单位存在恶意拖延导致长期未进行审计或结算及付款的，承包人亦不积极主张的，此时，继续坚持适用转（分）包合同中约定的按照建设单位付款进度或比例进行付款，对于实际施工人或分包单位明显不公平，可以不再按照合同约定的上述条件作为付款条件，或参照合同法第四十五条、第四十六条规定，视为双方约定的合同履行过程中的付款条件已成就，判令承包人立即向实际施工人或分包单位支付欠付的工程款。如果查明建设单位有正当理由并非无故恶意拖延审计结算及付款的，原则上，仍然应当按照双方约定作为付款条件。在举证责任分配上，对于建设单位长期未审计结算的情形，如若建设单位系案件当事人之一，则应当由建设单位举证证明其长期未审计结算的原因；如若建设单位不是案件当事人的，则由实际施工人或分包人的合同相对方——承包人来承担相应的举证责任。对于法律规定当事人因客观原因等难以自行收集的证据，必要时，当事人也可以依照法律规定申请法院向建设单位调查取证。
总之，对于此类合同约定，法院往往通过举证责任分配以及兼顾公平合理的原则，查明相关事实，对该类约定是否作为付款条件予以认定。
【观点来源】：青岛市中级人民法院发布《2012-2021年建设工程纠纷审判白皮书》
11、天津某开发建设有限公司（以下简称“开发公司”）与天津某安装有限公司（以下简称“天津安装”）建设工程施工合同纠纷一案——未积极推进审计结算，以财政审计为付款条件抗辩亦不能采纳
【裁判要旨】：
法院经审理认为，开发公司抗辩双方约定了工程结算价以开发区审计局出具的结算价作为本工程的结算依据，结算时间以开发区审计局结算时间为准，现开发区审计局尚未进行结算，故剩余工程款未达到付款条件。但天津安装已经完成了主合同义务，且提交了竣工结算资料两年多时间，开发公司未能积极促成审计结算，亦未举证证明天津安装曾有怠于主张权利或阻碍付款条件成就的情形，故开发公司抗辩应以开发区审计局结算作为付款条件成就的主张依据不足，不能成立，遂判决驳回上诉，维持原判。
实践中，在涉及国有企业和政府工程的建设工程合同纠纷中，经常会约定以最终审计部门的审计结果作为结算依据。其本意是严格财政资金使用，但往往会成为发包方拖延结算的理由，不利于施工方的权益保护。本案中，法院对开发公司主张因未有审计部门审计结算而不具付款条件未予采纳，从而认定其应当支付剩余工程款，予以结算。以案例形式给予了发包方以警示，合同双方互负义务，在合同一方已经履行主要义务时，另一方应积极配合，履行相关义务，从而实现合同目的。
【案例来源】：天津市第三中级人民法院发布《2019-2022年建设工程纠纷审判白皮书》
12、合同约定结算送财政或审计部门审核，发包人未及时将工程结算送审的，发包人主张应以审计结论或者财政评审结论作为结算依据，不予支持。
【裁判要旨】：
2014年3月21日，莆田交能公司就“莆田市东吴大道罗屿大桥工程（第四次招标）”进行施工招标，发布的《施工招标文件》第31.5条约定：“发包人应当自收到结算资料之日起7天内对资料的完整性进行审查，经监理单位初审后，报同级财政部门或审计部门审核”。在该招标文件中，仅表明结算资料报同级财政部门或审计部门审核，并未表明以审计部门的审核结论作为最终结算依据。莆田交能公司与福建交建公司于2014年4月21日签订的《建设工程施工合同》，该合同专用条款第14.2条约定“若审计部门对本项目进行审计，审计部门的审核结论作为最终结算的依据”。讼争工程于2016年7月28日竣工验收合格,并交付使用。福建交建公司于2017年9月8日向莆田交能公司报送《工程竣工结算书》，并于2017年11月27日向莆田市中级人民法院提起诉讼，在本院发回重审后也未将讼争工程移交莆田市财政评审中心进行审计。《建设工程施工合同》专用合同条款第15.31条及第21.2条，均未明确约定以财政部门的审核结论作为结算的依据。根据最高人民法院（2008）民一他字第4号《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》的意见，鉴于双方签订的《建设工程施工合同》及《招标文件》仅约定送财政部门审核，事实上莆田交能公司也未能在莆田市中级人民法院提交司法鉴定前移交莆田市财政评审中心进行审计，故莆田交能公司主张本案的工程款应以审计结论或者财政评审结论作为结算依据，本院不予支持。
【案例文号】：（2021）闽民终69号
13、广东虹雨照明工程建设有限公司诉广州市南沙区东涌镇人民政府建设工程施工合同纠纷案——财政评审报告在建设项目结算中的效力认定
【裁判要旨】：
在审理政府投资项目的工程结算纠纷中，当事人明确约定以财政评审报告作为工程结算依据，应尊重当事人的意思自由。但人民法院对财政评审的合法性、合理性均有审查义务及权力，不能单纯予以采纳，若财政评审报告明显不合理则不应作为认定工程款结算的依据。
14、大连世联防水工程有限公司诉大连市星海湾开发建设管理中心建设工程施工合同纠纷案——政府部门对工程经费的审定额是否能够作为工程结算结果
【裁判要旨】：
Ⅰ、政府财政审核部门出具的工程相关经费的审定表是政府相关部门对政府工程建设单位基本建设资金的监督管理，不影响双方当事人之间的合同效力以及履行。
Ⅱ、发包方与施工方未就工程价款进行结算，亦未约定付款时间，施工方主张工程价款不应认定超过诉讼时效。
15、当事人可以约定以财政评审报告作为工程结算依据，法院应当审查财政评审报告的合理、合法性——广东虹雨照明工程建设有限公司诉广州市南沙区东涌镇人民政府建设工程施工合同纠纷案
【裁判要旨】：
在审理政府投资项目的工程结算纠纷中，当事人明确约定以财政评审报告作为工程结算依据，应尊重当事人的意思自由。但人民法院对财政评审的合法性、合理性均有审查义务及权力，不能单纯予以采纳，若财政评审报告明显不合理则不应作为认定工程款结算的依据。
【案例文号】：（2014）穗中法民五终字第235号
16、姚玉章、湖南湘达环保工程有限公司等建设工程施工合同纠纷案
【裁判要旨】：
合同明确约定以财政审计为计算依据的，财政部门正在审计的，一方请求工程款的，人民法院不予支持。
【案例文号】：（2021）豫03民终3231号
17、洛阳市广运建设开发有限公司、乔会元建设工程施工合同纠纷案。
【裁判要旨】：
审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。实际施工人与发包人之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系，且双方在施工协议中已经约定了结算方法，并未约定财政审计，发包人主张以财政审计为结算依据的，不予支持。
【案例文号】：（2021）豫03民终1579号
18、审计部门对建设资金的审计不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行—呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案
【裁判要旨】：
最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见（2001）民他字第2号》规定，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
对于国有投资项目，按照相关法律和政府财政支付的规定和要求，需要进行审计，由此产生一个问题，在工程款的结算上究竟是以当事人的约定，还是以审定结论作为计算工程款的依据？根据《财政部关于加强建设项目工程预（结算）审查管理工作的通知》规定，财政评审中心主要职责是对国家财政投资项目实施监督检查，检查监督建设单位有无违法违纪行为，但这种监督职能不能延伸到民事领域，更不能改变民事合同约定的内容。财政评审中心所出具的审计结论是行政决定，不是人民法院据以审理民事案件的法定依据。根据《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见（2001）民他字第2号》的规定，审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理行为，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
案例来源：《民事审判指导与参考》（第52辑）第156-164页。
19、施工合同被判定无效后可参照双方约定方式结算——重庆两江新区水土高新技术产业园建设投资有限公司诉河南万绿园林股份有限公司建设工程施工合同纠纷案
【裁判要旨】：
必须进行招投标而未进行招投标的建设施工合同因违反法律强制性规定而无效，若双方当事人在合同中明确约定以审计机关的审计结论作为结算依据，即便合同无效，仍应尊重双方当事人的真实意思表示，按照审计机关依法作出的审计结论进行结算。
【案例文号】：（2016）渝0109民初3377号；（2017）渝01民终5550号
20、合同无效，不影响合同中关于“以政府审计结论作为结算依据”的约定。
【裁判要旨】：
建设工程施工合同因违反《招标投标法》的规定被认定为无效的，不影响合同中明确约定的“以审计机关的审计结论作为结算依据”条款的效力。
必须进行招投标的项目未进行招投标而签订的建设工程施工合同，因违反法律的强制性规定而无效，若双方当事人在合同中明确约定以审计机关的审计结论作为结算依据，即便合同无效，仍应尊重双方当事人的真实意思表示，按照审计机关依法作出的审计结论进行结算。同时，在民事审判中，不宜对未经依法撤销或变更的审计结论作直接或间接的否定。
【案例文号】：（2016）渝0109民初3377号（2017）渝01民终5550号
21、施工合同被判定无效后可参照双方约定方式结算
【裁判要旨】：
必须进行招投标而未进行招投标的建设施工合同因违反法律强制性规定而无效，若双方当事人在合同中明确约定以审计机关的审计结论作为结算依据，即便合同无效，仍应尊重双方当事人的真实意思表示，按照审计机关依法作出的审计结论进行结算。
【案例文号】：（2017）渝01民终5550号
22、当事人可以约定以财政评审报告作为工程结算依据，法院应当审查财政评审报告的合理、合法性。
【裁判要旨】：
在审理政府投资项目的工程结算纠纷中，当事人明确约定以财政评审报告作为工程结算依据，应尊重当事人的意思自由。但人民法院对财政评审的合法性、合理性均有审查义务及权力，不能单纯予以采纳，若财政评审报告明显不合理则不应作为认定工程款结算的依据。
【案例文号】：（2014）穗中法民五终字第235号
23、建设工程合同纠纷案
裁判规则：
Ⅰ、根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。
Ⅱ、在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。
【案例文号】：《最高人民法院公报》2014年第4期
24、公路建设指挥部与金帝公司、阿城区政府建设工程施工合同纠纷。
【裁判要旨】：
关于本案工程结算是否必须依审计机关出具的审计报告为依据问题。根据审计法规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，与本案当事人之间平等主体件的民事法律关系性质不同。无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为国家审计机关的结论必须作为民事纠纷双方当事人之间结算的当然依据。在结算过程中，公路建设指挥与金帝公司通过对奥隆公司审核报告的认可，以新的合意变更了合同中对于结算方式以审计报告作为结算依据的约定。因此，本案工程是否经法定审计机关进行审计，不影响双方当事人对于工程款结算的效力。
审计机关对工程项目的造价审计，是对建设单位的行政监督行为，通常对承包人没有直接的法律约束力。正是因为审计只对建设单位发生法律效力，对承包人无效，所以审计结论只需要向建设单位送达，无需向施工单位送达。
25、周村区政府与黄河工程公司建设工程施工合同纠纷。
【裁判要旨】：
合同当事人并未就以周村区审计局出具的工程结算书作为结算依据形成合意。周村区政府认为黄河工程公司向周村区审计局提交工程结算书，该公司在有关书面文件上签字，表明双方对案涉工程以审计机关审计结论作为结算依据形成合意，缺乏事实依据。本案中，经当事人申请，法院依法委托造价鉴定机构就工程造价进行鉴定，并以鉴定意见作为工程款认定依据，符合法律规定。
26、只有在承发包双方约定以行政审计结论作为结算依据的情况下，才能按照行政审计结论确定工程价款。
27、虽约定采用行政审计结论，但行政审计结论确有错误的，当事人可以在民事诉讼中通过反证推翻。
28、建设工程施工合同中，约定的工程计价标准或计价方法与财政、审计等政府部门的审核、设计结果不一致，应以约定为准。
【裁判要旨】：
在司法实务中，发包人在双方当事人对工程计价标准或计价方法已有约定的情况下，要求以财政、审计等政府部门的审核、设计结果作为工程款结算依据的，对此应如何处理？第一种观点认为，应当以约定的工程计价标准或计价方法作为结算依据。第二种观点认为，在双方当事人对工程计价标准或计价方法已有约定的情况下，要求以财政部门、审计部门的审核、设计结果作为工程款结算依据的，应当予以准许。
我们赞同第一种观点。除非双方当事人事先已明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据，否则，应当按双方当事人对工程计价标准或计价方法作为工程款结算依据。因为财政部门对工程款的审核，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律的约束力。审计机关是代表国家对各级政府、国有金融机构和企业事业组织的财务收支或者财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。审计监督在性质上是一种行政监督，对民事合同当事人也不具有法律的约束力。双方当事人对工程计价标准或计价方法已有约定的情况下，应当尊重当事人的意思自治。
观点来源：《建设工程合同纠纷裁判思路》，法律出版社2014年版。
29、合同可以约定以审计意见作为结算依据——四川省苍溪县弘立建筑安装工程有限公司、四川天泽投资有限公司建设工程施工合同纠纷
【裁判要旨】：
《建设工程施工合同》中“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”的约定，系双方真实意思，且不违反法律、行政法规的效力性强制规定，合法有效。并且案涉工程属于拆迁还房安置小区工程，涉及到公众利益，约定工程总价由政府审计部门审核也具有一定的必要性、合理性。
【案例文号】：（2019）最高法民申6183号
30、“以建设单位审计结果为准”或者“按照建设单位付款进度支付工程款”约定的认定及处理
【裁判要旨】：
实际施工人或转（分）包单位与合同相对方约定“以建设单位审计结果为准”或者“按照建设单位付款进度支付工程款”的，审判实务中对该类约定如何认定呢？
通常情况下，合同双方作出的上述约定并不违反法律和行政法规的强制性规定，应认定该约定合法有效，且根据当事人意思自治的法律原则，通常应当要求当事人依照约定履行。该种约定系承包人为减少自身的资金压力，向实际施工人或转（分）包人转移风险的一种条款。该类约定系附加了一定的条件，但约定所附加的条件仅仅是约束工程款支付的期限和进度、比例等，属于合同履行阶段，而不涉及效力问题，因而该约定在法律性质上并非《中华人民共和国合同法》第四十五第及第四十六条规定的附生效条件或附生效期限的合同，而应认定为附履行期限和附履行条件的合同条款，如该条款所设的条件或期限未达成或未届满，并不能否定承包人与实际施工人或转（分）包单位之间存在工程欠款的债权债务实体权利，条款本身的效力一般不受影响。
此类约定在建设工程施工合同中较为常见，但是，当建设单位长期不对工程造价进行结算时，会导致实际施工人或分包单位亦长期无法收到工程款，其向合同相对方索要工程款时，会以建设单位未结算或未付款为由被拒。审判实务中常见的与此相关的拖延结算事由通常有需要由政府机关或关联单位主导审计结算、建设单位将工程自行分包以及由承包人另行转（分）包的工程因管理混乱工程资料不齐全或各分包单位相互牵制导致难以结算等等，其中既可能有主观恶意拖延的因素，也可能有受客观条件限制的原因。但对于实际施工人或分包单位而言，不论拖延结算的原因为何，其投入资金建造了工程后，长期收不回资金，面临巨大的资金压力以及工人追讨欠薪压力等，多数会向法院提起诉讼。法院在处理该类纠纷时，对于该类约定，一方面会尊重当事人意思自治，对于当事人自由自愿签订的合同条款效力依法予以认定，另一方面对于该类条款合法有效时会进一步对于该约定的付款条件或期限是否成就或届满进行实质性审查。审查的关键问题之一就在于对建设单位长期未结算或未付款的原因进行认定。如若查明建设单位存在恶意拖延导致长期未进行审计或结算及付款的，承包人亦不积极主张的，此时，继续坚持适用转（分）包合同中约定的按照建设单位付款进度或比例进行付款，对于实际施工人或分包单位明显不公平，可以不再按照合同约定的上述条件作为付款条件，或参照合同法第四十五条、第四十六条规定，视为双方约定的合同履行过程中的付款条件已成就，判令承包人立即向实际施工人或分包单位支付欠付的工程款。如果查明建设单位有正当理由并非无故恶意拖延审计结算及付款的，原则上，仍然应当按照双方约定作为付款条件。在举证责任分配上，对于建设单位长期未审计结算的情形，如若建设单位系案件当事人之一，则应当由建设单位举证证明其长期未审计结算的原因；如若建设单位不是案件当事人的，则由实际施工人或分包人的合同相对方——承包人来承担相应的举证责任。对于法律规定当事人因客观原因等难以自行收集的证据，必要时，当事人也可以依照法律规定申请法院向建设单位调查取证。
总之，对于此类合同约定，法院往往通过举证责任分配以及兼顾公平合理的原则，查明相关事实，对该类约定是否作为付款条件予以认定。
31、财政部门的审核是国家对建设单位基本资金的监督管理，不直接作为建设工程竣工结算依据。
【裁判要旨】：
涉案《建设工程施工合同》虽约定造价鉴定机构为闽侯县政府财审部门。但根据《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》以及全国人大常委会法工委下发的《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）的答复内容，应认定财政部门的审核是国家对建设单位基本资金的监督管理，不直接作为建设工程竣工结算依据。故闽侯县政府投资项目审计服务中心的审核结论不是法定结算依据，且闽侯县政府投资项目审计服务中心以桩基部分虽存在增量，但未见相关增量批准纪要为由，未对桩基工程进行审核，径直以原合同金额计，核减相应金额，不符合合同的约定。
【案例文号】：（2020）闽民再332号、（2019）闽01民终3504号
32、曾某旗与盛仕兴公司建设工程施工合同纠纷一案——实际施工人未依约结算情形下工程款的认定
【裁判要旨】：
在审判实践中，工程价款支付问题是引发建设工程施工合同纠纷的主要矛盾之一，而结算文件是矛盾产生的根源。在发包人、承包人认可结算文件时，双方对工程价款达成初步合意。因此，结算文件的合法性至关重要，而结算文件的合法性很大程度与结算程序有关。合同对工程款结算手续有约定的，应按照约定处理。发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件，可按照竣工结算文件结算工程价款。承包人未按合同约定办理结算手续的，应允许发包人委托审计，否则同样将造成结算拖延，不利于当事人权利义务的确定。发包人委托相关单位出具审计报告，承包人在收到审计报告后，在未按合同约定提出异议的情况下，应承担相应的不利后果，视为承包人认可审计报告。发包人请求按照审计报告结算工程价款的，应予支持。
【法官释法】：
针对发包人提出的索回超付工程款诉求，应当如何认定工程款的问题。《中华人民共和国合同法》第九十八条规定：“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。”故在建设工程承包合同无效的情况下，发包人与承包人仍应依据合同结算条款履行工程结算义务。
（一）合同对工程款结算手续有约定的，应按照约定处理。
工程款支付是建设工程施工合同的重要内容。合同一般约定工程款采取固定价或据实结算等方式支付，固定价结算通常同时约定增减工程量经签证后结算，因此，发包人与承包人对工程款的结算达成合意是工程款支付的前提条件。工程施工过程中，承包人通常保留大量与施工相关的文件、材料等，并根据施工阶段形成相应结算单，提交发包人签字确认。工程款结算时，通常需要承包人提交施工相关文件、材料等，以确定双方确认的工程量，或据此计算承包人完成的工程量，而承包人依约提交相关文件、材料等是工程结算的条件。建设工程施工合同一般会对承包人提交相关文件、材料等的时间、程序及未按约定提交的后果进行约定。根据尊重当事人意思自治的民事法律原则，如当事人的约定未违反法律规定、公序良俗，则应按照约定处理。承包人应按照合同约定的时间、程序提交工程结算的基础材料，否则应视为承包人怠于履行结算义务，由承包人自行承担不利后果。
（二）承包人未按合同约定办理结算手续的，应允许发包人委托出具审计报告，并以此作为工程款的结算依据。
若承包人未按合同约定办理结算手续，为避免工程款结算拖延而造成拖欠农民工工资等社会不稳定因素，应允许发包人委托有资质的鉴定机构对工程量出具审计报告，并据此作为工程款的结算依据。对发包人单方委托审计的行为的确认是承包人承担未依约结算的法律后果的应有之意。此时，若承包人以审计报告是发包人单方委托作出、未经承包人同意为由提出异议，不应予以采纳，
（三）对发包人委托出具审计报告的审查应主要围绕程序性问题。
承包人通常会对发包人单方委托出具的审计报告提出异议。在发包人因承包人未依约办理结算手续而单方委托评估机构对工程量、工程款进行审计的情况下，对审计报告的审查应主要围绕程序性问题，如审计人员的资质，审计报告依据材料的真实性、合法性、关联性。至于审计报告的工程量计算方式等实质性问题，在承包人无充分证据予以推翻的情况下，不宜轻易推翻。
案例来源：福建省高级人民法院发布《2019-2021年建设工程施工合同纠纷审判白皮书》
33、BT合同如约定“以审计机关的审计结果作为结算依据”应当遵守约定——重庆市圣奇建设（集团）有限公司与黔西县人民政府建设工程施工合同纠纷案
【裁判要旨】：
虽然审计是国家对建设单位的一种行政监督，其本身并不影响民事主体之间的合同效力，但是本案双方当事人“以审计决算为最终造价”的约定，实际上是将有审计权限的审计机关对业主单位的审计结果作为双方结算的最终依据。因黔西审计局出具的《审计报告》已被撤销，故应当以毕节市审计局出具的《专项审计调查报告》作为案涉工程的结算依据。
【案例文号】：（2017）最高法民终912号
34、合同无效，不影响合同中关于“以政府审计结论作为结算依据”的约定——建设工程施工合同因违反《招标投标法》的规定被认定为无效的，不影响合同中明确约定的“以审计机关的审计结论作为结算依据”条款的效力。
【裁判要旨】：
必须进行招投标的项目未进行招投标而签订的建设工程施工合同，因违反法律的强制性规定而无效，若双方当事人在合同中明确约定以审计机关的审计结论作为结算依据，即便合同无效，仍应尊重双方当事人的真实意思表示，按照审计机关依法作出的审计结论进行结算。同时，在民事审判中，不宜对未经依法撤销或变更的审计结论作直接或间接的否定。
【案例文号】：（2016）渝0109民初3377号，（2017）渝01民终5550号
35、成都某投资公司诉四川某装饰公司建设工程施工合同纠纷案——以行政审计作为工程款的结算依据应有明确约定
【裁判要旨】：
本案明确了政府审计结果作为工程款结算依据的认定规则，有力地维护了民营企业的合法权益。首先，建设工程合同的工程价款结算应以当事人约定为准，审计是国家对建设单位的一种行政监督，审计部门对建设资金的审计不影响建设合同的效力及履行。一般只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将审计结论作为裁判的依据。其次，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式。最后，若双方当事人明确约定以政府审计结果为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但若政府审计结论长期无法形成，对当事人有失公允的，经当事人申请且符合鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定的方式确定工程价款。
近年来，针对政府和国有投资工程，住建部多次发文严禁建设单位以审计为由拖延工程款，切实减轻企业资金负担。本案警示建设单位应规范工程价款结算，不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付，否则可能承担违约责任。同时，也建议审计机关严格按照审计法的相关规定，加强对建设单位的审计监督，提高审计工作效率。
36、在当事人已经通过结算协议确认工程价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的的报告，不影响双方结算协议的效力。
【裁判要旨】：
根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。
在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据。
【案例文号】：（2012）民提字第205号
37、审计结论不能当然作为民事主体之间的结算依据——德兴市人民医院与九江市公交集团建筑安装工程公司建设工程施工合同纠纷
【裁判要旨】：
Ⅰ、审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人的法律关系属于行政法律关系。而德兴市人民医院与九江市公交集团建筑安装工程公司之间为建设工程施工合同关系，属于平等民事主体之间的民事法律关系。二者性质不同。审计机关的审计结论不能当然地作为平等民事主体之间的结算依据。
Ⅱ、因审计结论的性质为证据，故法院应否采信审计结论，应审查其依据是否充分、与合同约定是否相符、是否合法。
Ⅲ、《建设工程工程量清单计价规范》并非法律、行政法规中的效力性强制性规定，也非建设工程造价必须适用的计价规则。双方在合同中约定“增加的工程量、设计变更、签证的工程量均按江西省最新市政预算定额及省市相关调价文件执行”，是双方的真实意思表示，合法有效。在工程结算时，如果双方对相关问题没有明确约定则适用《建设工程工程量清单计价规范》进行计价，而在双方当事人已有明确约定时，则应按双方合同约定计价。
Ⅳ、建设单位、施工单位、监理单位均在签证单上签署意见，则代表各方对签证中载明事实的确认，符合签证规范，可以作为工程计价依据。
Ⅴ、为了查明诉争工程造价这一专门性问题，法院可以依申请或依职权委托鉴定，“依申请”并非必须依照双方当事人共同申请，依照一方当事人申请依法亦可以启动鉴定程序。
Ⅵ、隐蔽工程验收记录可以作为认定隐蔽工程相关工程量的依据。此外，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十九条的规定，当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。因此，隐蔽工程的工程量并非必须通过现场开挖确认。
【案例文号】：（2019）赣民终190号
38、如发包方与承包方约定工程决算须经具有法定审核资质机构或审计局进行审核后确定的，发包方在承包方提交的《竣工结算书》上的盖章、签字行为视为发包方履行了约定的报送审计资料义务，不能据此认定其已认可《竣工结算书》载明的造价数额即为案涉工程造价——太平洋建设集团有限公司与沈阳雪松经济开发区管理委员会建设工程施工合同纠纷案
【裁判要旨】：
最高院认为，案涉两份《合同书》均在“合同竣工验收与结算”中约定：“工程决算：甲、乙双方同意各单项工程验收合格后，由乙方编制工程决算书报甲方，甲方委托具有法定审核资质的社会中介机构或区审计局进行工程造价决算审核。”因此，案涉工程造价应委托社会中介机构或审计局审核后确定，系双方自愿达成的合意。雪松管理委员会在《竣工结算书》上加盖印章，系其履行案涉《合同书》约定的报送审计资料义务，不能据此认定其已认可《竣工结算书》载明的造价数额即为案涉工程造价。诉讼中，太平洋公司主张应依两份《竣工结算书》确定工程造价，雪松管委会主张应以沈阳市苏家屯区财政事务服务中心出具的《审核结论反馈意见书》确定工程造价，二者主张的工程造价数额差异巨大，难以确定。原审法院综合本案情况，认为案涉工程造价应当通过司法鉴定予以确定，符合案件实际和合同约定，并无不当。
【案例文号】：（2021）最高法民申6126号

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