当事人对工程价款结算已经进行了约定，审计报告不影响结算结果

本案中，法院认为根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。
案号：(2012)民提字第205号
A建工集团股份有限公司与B公司建设工程合同纠纷案 选自《最高人民法院公报》 2014年第4期(总第210期)
审理法院：最高人民法院
案件事实：
2003年8月22日，发包人作为某市某建设项目业主单位和监管单位，与A建工集团签订《工程建设工程施工合同》，将某工程发包给A建工集团承包。在《某工程工程造价计价原则》中，双方对未定价的材料、立交桥专用材料、路灯未计价材料价格的确定方式约定为“发包人、某区监审局审定后纳入工程结算”。B公司经发包人确认为岚峰隧道工程分包商，并于2003年11月17日与A建工集团签订《单项工程项目承包合同》(以下简称分包合同)，主要约定，A建工集团将案涉工程分包给B公司，合同价暂定80 000 000元(最终结算价按照业主审计为准)；第6条资金管理6．2约定：工程竣工经综合验收合格，结算经审计部门审核确定后，扣除工程保修金，剩余工程尾款的支付，双方另行签订补充协议明确；合同对工程内容、承包结算等内容进行了具体约定。之后，B公司按照合同约定施工。
2003年12月，发包人改制，某市某项目业主变更为某市某区土地储备整治中心，即现某市北部新区土地储备整治中心 (以下简称土储中心)。2005年，金山大道更名为金渝大道。
2005年9月8日，某工程竣工，同年12月通过验收并于2006年2月6日取得《某市建设工程竣工验收备案登记证》。之后，出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的，某市某区监察审计局(以下简称某区监审局)委托西恒公司对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具《基本建设工程结算审核报告》(以下简称审核报告)，载明岚峰隧道造价为114281365.38元(包含岚峰隧道内人行道面层费用2856953元，非本案诉争工程范围)。以该审核报告为基础，A建工集团与B公司于2007年12月5日对B公司分包的工程进行结算，确认B公司图纸范围内结算金额为114252795．85元，扣除各项费用后，分包结算金额为102393794元(税金等费用由财务部门按规定收取)。至一审起诉前，A建工集团累计已向B公司支付涉案工程的工程款9812015663元。
2008年10月9日至11月21日，某市审计局以土储中心为被审计单位，对金渝大道(原金山大道)道路工程竣工决算进行审计，并出具审计报告，审定土储中心应核减该工程竣工结算价款15481440．93元，其中本案所涉的岚峰隧道工程在送审金额11425279585元的基础上审减8168328.52元。同年12月24日，某市审计局以《关于北部新区经开园金渝大道道路工程竣工决算的审计决定》，责令土储中心核减该工程结算价款15481440．93元，调整有关账目，并要求土储中心在2009年3月20日前执行完毕。
2009年2月9日，土储中心向A建工集团发出《关于执行某市审计局对金渝大道(原金山大道)工程竣工决算审计决定的函》，要求其按照某市审计局复议结果，将审减金额在3月1日前退还土储中心。A建工集团已经扣还了部分款项。
2010年9月1日，A建工集团向某一中院起诉称，根据某市审计局对金山大道西延段项目的审计，对B公司完成工程的价款审减8 16832852元，扣除双方约定的费用，实际分包结算金额应为94878931.76元(含A建工集团应退的管理费)。A建工集团在上述审计前已累计向B公司支付工程款9812015663元，多支付了工程款3241224．87元，故请求：1．B公司立即返还A建工集团多支付的工程款324122487元；2．本案诉讼费用由B公司承担。
04
一审法院认为：
A建工集团自建设单位发包人处承包某工程后，在取得发包人同意的情况下将其中的岚峰隧道工程分包给B公司承建，不违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效，双方当事人签订的分包合同对双方均具有法律约束力，双方均应按约定履行。本案争议的焦点主要是案涉工程结算依据的认定，即西恒公司是否是符合双方合同约定的审计单位以及案涉工程结算应按照双方2007年12月5日确认的金额还是按照某市审计局审计报告的审定金额进行。根据审计法以及《某市国家建设项目审计办法》的相关规定，案涉工程为某市市级重点建设项目，应当由某市审计局对其竣工决算进行审计。某区监审局作为某区的内部审计机构，并非国家审计机关，无权代表国家行使审计监督的权力。本案双方当事人在分包合同中对合同价款的约定，并未明确该审计是指被审计单位的内部审计还是国家审计机关的审计，不能推断双方当事人之间约定的审计就是指内部审计。本案中，西恒公司受某区监审局的委托作出的审核报告系以该公司名义出具，即使某区监审局认可该审核结果，也不能据此认定该审核报告具有内部审计结论和决定的性质。某区监审局既非法律规定对案涉工程具有审计管辖权的国家审计机关，西恒公司出具的审核报告亦非审计结果，B公司主张某区监审局是本案适格审计主体，西恒公司是符合双方合同约定的审计单位，理由不成立。因案涉工程的审计管辖权属某市审计局，故该局对案涉工程竣工决算审计是依法行使国家审计监督权的行为，不存在重复审计，其作出的审计决定具有一定的强制性，被审计单位及有关协助执行部门或单位应当主动自觉予以执行或协助执行。虽然审计是国家对建设单位的一种行政监督，其本身并不影响民事主体之间的合同效力，但是本案双方当事人“最终结算价按业主审计为准”的约定，实际上就是将有审计权限的审计机关对业主单位的审计结果作为双方结算的最终依据。结合土储中心要求A建工集团按照某市审计局的复议结果退还审减金额的事实，证明业主最终认可并执行的是某市审计局审计报告审定的金额。根据本案中双方当事人的合同约定，以及我国对政府投资和以政府投资为主的建设项目预算管理的相关规定，结合案涉工程的具体情况，某区监审局委托西恒公司做出的审核报告仅是对案涉工程的结算提供阶段性的依据，而本案双方当事人根据该审核报告确认涉案工程总价为102393794元，A建工集团亦按照上述结算支付部分款项等行为，仅是诉争工程结算过程中的阶段性行为，不能以此对抗本案双方当事人之间关于工程结算的合同约定以及审计监督的相关法律法规。因此，B公司诉请A建工集团按照双方2007年12月5日进行的结算支付尚欠工程款并支付利息的请求，理由不成立，该院不予支持。A建工集团诉请B公司返还多支付的工程款，于法有据，该院予以支持。
二审审理过程：
B公司不服一审判决，向某市高级人民法院(以下简称某高院)提起上诉。某高院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实一致。
二审法院认为：
案涉工程应当采用某区监审局委托西恒公司所作的审核报告还是某市审计局所作的审计报告作为结算依据。B公司与A建工集团签订的分包合同既是双方当事人真实意思表示，同时所涉承包事项也得到业主同意，且不违反法律、行政法规的强制性规定，故一审判决关于分包合同有效的认定正确。双方当事人在合同中约定“最终结算价按照业主审计为准”，“审计”一词本身有其特定的含义，能否进行扩张解释，应当结合案涉工程的实际情况，以及双方当事人作此约定的真实目的进行分析。案涉工程系政府投资的重点工程，应当受到国家的审计监督，即工程业主的财务收支须受此审计监督的约束，且该种审计监督并不当然以业主或当事人的意志为转移。对此，本案双方当事人是明知的。双方当事人在合同中约定以独立于双方之外的第三方审计作为结算依据，充分表明其知晓该种审计是严格的、重要的，并将影响双方以及业主最终结算结果的行为。基于此，对合同中约定的“审计”应当限缩解释为法定审计，而非广义的审核。从审计的主体资格上讲，案涉工程的业主并非审计部门或审计机关，不具备审计主体资格，不能成为审计主体，亦不能完成审计行为，本案中的审核报告、审计报告的出具方或委托方均非业主。因此，合同并未将审计主体限定为业主，案涉工程的审计主体应当遵循审计的法定主体。根据审计法和《某市国家建设项目审计办法》的规定，案涉工程作为某市市级重点建设项目，法定审计主体是某市审计局。某区监审局作为某区内部审计机构，并非法定国家审计机关，不能代表国家对案涉工程行使审计监督职能。因此，某市审计局才是符合合同约定的审计主体，其出具的审计结果才是符合双方当事人合同约定的结算依据。而且，即使按照B公司提出的“业主审计”是指“业主同意的审计”来理解，业主最终同意和认可的审计仍然是某市审计局的审计结论。审核报告仅是施工过程中阶段性的审核意见，而非最终的审计结果，由于此时工程审计尚未完成，双方当事人根据审核报告所作的结算，只是双方结算过程中的一个阶段性行为，而非最终结算，双方最终结算仍有待于符合合同约定的审计结果形成后决定。但双方在结算中就其他费用的计算方式所达成的合意是有效的，对双方仍具有约束力。故一审法院按照某市审计局的审计结果以及双方无争议的其他费用计算方式计算出双方的最终结算价，并无不当。审计作为国家的一种行政监督，在当事人没有约定以审计结果作为结算依据的情况下，通常不会直接对当事人的结算产生法律后果。但在双方当事人约定以审计结果作为结算依据的情况下，由于双方当事人自愿选择以审计结果约束双方之间的结算，虽然从形式上表现为行政权力对民事法律关系的干涉，但这正是当事人意思自治的体现。本案双方当事人在合同中明确约定以审计作为结算依据，对可能出现的后果，当事人是知道或应当知道的，也是必须接受的。因此，B公司的上诉请求，缺乏事实和法律依据。
再审审理过程：
B公司对二审判决不服，向本院申请再审。本院再审查明，2012年5月29日，A建工集团与B公司签订执行还款协议，B公司已实际支付A建工集团 300万元。本院再审查明的其他案件事实与二审查明的事实一致。
最高院认为：
本院认为，本案的争议焦点为：如何确定A建工集团与B公司之间结算工程款的依据。
关于A建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。A建工集团与B公司之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对A建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。
关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，A建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
从上述分包合同的约定及双方当事人的合同履行情况看，案涉工程于2005年9月8日竣工，同年12月通过验收并于 2006年2月6日取得《某市建设工程竣工验收备案登记证》。之后，出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的，某市某区监审局委托西恒公司对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具审核报告，载明案涉工程范围的工程造价为114252796元。2007年12月5日，A建工集团与B公司对分包工程进行结算，确认B公司图纸范围内结算金额为114 252 795．85元。虽然在本案一、二审期间，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否属于分包合同约定的“业主审计”存在争议，但在该审核报告上，业主、承包人和分包人均签字盖章表示了对审核结果的认可。之后，A建工集团与B公司签订结算协议，其确定的结算数额也与上述审核报告审定的数额一致。本院认为，以上事实能够形成完整的证据链，证明2007年12月5日双方当事人签订的结算协议，属于分包合同约定的旨在确定最终结算价格的补充协议。本案一审起诉前，A建工集团累计已向B公司支付涉案工程的工程款98 120 156．63元，数额已经到达结算协议约定结算数额的96％。结算协议的实际履行情况，也佐证了其系双方当事人的真实意思表示。A建工集团虽主张结算协议仅是双方就案涉工程款结算的阶段性行为，但未提供相应证据证明，且分包合同未约定需对工程结算进行阶段性审核和阶段性结算，结算协议本身亦未体现其仅是对案涉工程的阶段性结算。因此，对A建工集团的上述主张，本院不予采信。结算协议属于合法有效的合同，对双方当事人具有法律拘束力。
结合结算协议的签订和实际履行情况，本院认为，虽然本案审理中，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议，但该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可，A建工集团与B公司又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。因此，即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。现A建工集团提出不按结算协议的约定履行，但未举出相应证据证明该协议存在效力瑕疵，故本院对其主张不予支持；B公司依据上述结算协议要求A建工集团支付欠付工程款，具有事实和法律依据，本院予以支持。