施工合同未约定行政审计的，工程价款结算不受行政审计约束以合同约定为依据

【方法解析】
根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。而发包人与承包人之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，对于工程款的结算与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等属于不同性质的法律关系问题，国家审计机关的审计结论一般不作为确定当事人之间结算的当然依据。对工程的结算依据问题，应当按照当事人的约定与履行等情况确定。
同时若分包合同中约定对合同最终结算价约定按照业主审计为准等类似表述，那么此时业主与承包人双方约定的工程款结算中对于行政审计的约定也不当然约束分包人。该条款应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。因此，在民事合同中，分包人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，分包人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。
【解析规则】
施工合同未约定行政审计的，工程价款结算不受行政审计约束以合同约定为依据。
(2012)民提字第205号
案情简介：
2003年8月22日，金某公司与建工集团签订《建设工程施工合同》，将工程发包给建工集团承包。在《工程造价计价原则》中，双方对未定价的材料、立交桥专用材料、路灯未计价材料价格的确定方式约定为“金某公司、经开区监审局审定后纳入工程结算”。中铁某局经金某公司确认为岚某隧道工程分包商，并于2003年11月17日与建工集团签订《分包合同》，之后，中铁某局按照合同约定施工。
2003年12月，金某公司改制，工程项目业主变更为土储中心。
2005年9月8日，工程竣工，同年12月通过验收并于2006年2月6日取得《市建设工程竣工验收备案登记证》(建竣备字[2006]024号)。之后，出于为岚某隧道路段工程部分竣工结算提供价值依据的目的，经开区监审局委托西某招标代理公司对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西某招标代理公司出具《审核报告》，以该审核报告为基础，建工集团与中铁某局于2007年12月5日对中铁某局分包的工程进行结算，至一审起诉前，建工集团累计已向中铁某局支付涉案工程的工程款98 120 156．63元。
2008年10月9日至11月21日，市审计局以土储中心为被审计单位，对道路工程竣工决算进行审计，并出具渝审报[2008]142号审计报告，审定土储中心应核减该工程竣工结算价款15 481 440．93元，其中本案所涉的岚某隧道工程在送审金额114 252 795．85元的基础上审减8 168 328．52元。
2010年9月1日，建工集团起诉请求中铁某局立即返还建工集团多支付的工程款3 241 224．87元。中铁某局辩称兼反诉称，经开区监审局是本案工程的适格审计主体。案涉工程竣工后，按分包合同之约定由经开区监审局出于为案涉工程提供竣工结算依据的目的，委托西某招标代理公司进行造价审计，西某招标代理公司出具的审核报告得到了项目建设方、建工集团及中铁某局三方的认可，符合分包合同关于“最终结算价按业主审计为准”的约定。建工集团与中铁某局基于西某招标代理公司的报告达成了分包结算协议，该协议依法成立，合法有效，对双方具有法律约束力。双方已按照该协议基本履行完毕。市审计局的审计属二次审计，并非分包合同中双方当事人约定的范围，不能否认西某招标代理公司审核报告的效力，亦未得到中铁某局的认可，其审计报告及其审计结论对本案双方当事人不具有约束力，更不影响分包结算协议的效力。依据合同的相对性，建工集团与业主方依据市审计局的审计报告和审计决定，协商变更或调整总包合同的结算工程价款，对依据分包合同结算收取工程价款的分包人中铁某局不具约束力。建工集团尚欠中铁某局工程款4 273 637．37元未支付，故请求驳回建工集团的全部诉讼请求，并反诉请求：1．建工集团立即向中铁某局支付拖欠的工程款4 273 637．37元；2．建工集团向中铁某局支付拖欠工程款的资金占用损失，按同期银行贷款利率，从2009年6月6日起算计付至付清之日止；3．由建工集团承担本案的全部诉讼费用。
建工集团对反诉答辩称，双方约定以最终的审计结果作为结算依据，2007年12月5日双方签订的结算协议不能作为本案工程的最终结算依据。西某招标代理公司不是双方约定的审计单位，其作出的审计报告也不是双方约定的最终的审计报告，故西某招标代理公司出具的报告不能作为双方结算的审计依据，请求驳回中铁某局的反诉请求。
一审法院认为：
根据审计法以及《市国家建设项目审计办法》的相关规定，案涉工程为市市级重点建设项目，应当由市审计局对其竣工决算进行审计。经开区监审局作为经开区的内部审计机构，并非国家审计机关，无权代表国家行使审计监督的权力。本案双方当事人在分包合同中对合同价款的约定，并未明确该审计是指被审计单位的内部审计还是国家审计机关的审计，不能推断双方当事人之间约定的审计就是指内部审计。本案中，西某公司受经开区监审局的委托作出的审核报告系以该公司名义出具，即使经开区监审局认可该审核结果，也不能据此认定该审核报告具有内部审计结论和决定的性质。经开区监审局既非法律规定对案涉工程具有审计管辖权的国家审计机关，西某公司出具的审核报告亦非审计结果，中铁某局主张经开区监审局是本案适格审计主体，西某公司是符合双方合同约定的审计单位，理由不成立。因案涉工程的审计管辖权属市审计局，故该局对案涉工程竣工决算审计是依法行使国家审计监督权的行为，不存在重复审计，其作出的审计决定具有一定的强制性，被审计单位及有关协助执行部门或单位应当主动自觉予以执行或协助执行。虽然审计是国家对建设单位的一种行政监督，其本身并不影响民事主体之间的合同效力，但是本案双方当事人“最终结算价按业主审计为准”的约定，实际上就是将有审计权限的审计机关对业主单位的审计结果作为双方结算的最终依据。结合土储中心要求建工集团按照市审计局的复议结果退还审减金额的事实，证明业主最终认可并执行的是市审计局审计报告审定的金额。根据本案中双方当事人的合同约定，以及我国对政府投资和以政府投资为主的建设项目预算管理的相关规定，结合案涉工程的具体情况，经开区监审局委托西某公司做出的审核报告仅是对案涉工程的结算提供阶段性的依据，而本案双方当事人根据该审核报告确认涉案工程总价为102393794元，建工集团亦按照上述结算支付部分款项等行为，仅是诉争工程结算过程中的阶段性行为，不能以此对抗本案双方当事人之间关于工程结算的合同约定以及审计监督的相关法律法规。因此，中铁某局诉请建工集团按照双方2007年12月5日进行的结算支付尚欠工程款并支付利息的请求，理由不成立，该院不予支持。建工集团诉请中铁某局返还多支付的工程款，于法有据，该院予以支持。
中铁某局不服一审判决，提起上诉。
二审法院认为：
案涉工程应当采用经开区监审局委托西某公司所作的审核报告还是市审计局所作的审计报告作为结算依据。中铁某局与建工集团签订的分包合同既是双方当事人真实意思表示，同时所涉承包事项也得到业主同意，且不违反法律、行政法规的强制性规定，故一审判决关于分包合同有效的认定正确。双方当事人在合同中约定“最终结算价按照业主审计为准”，“审计”一词本身有其特定的含义，能否进行扩张解释，应当结合案涉工程的实际情况，以及双方当事人作此约定的真实目的进行分析。案涉工程系政府投资的重点工程，应当受到国家的审计监督，即工程业主的财务收支须受此审计监督的约束，且该种审计监督并不当然以业主或当事人的意志为转移。对此，本案双方当事人是明知的。双方当事人在合同中约定以独立于双方之外的第三方审计作为结算依据，充分表明其知晓该种审计是严格的、重要的，并将影响双方以及业主最终结算结果的行为。基于此，对合同中约定的“审计”应当限缩解释为法定审计，而非广义的审核。从审计的主体资格上讲，案涉工程的业主并非审计部门或审计机关，不具备审计主体资格，不能成为审计主体，亦不能完成审计行为，本案中的审核报告、审计报告的出具方或委托方均非业主。因此，合同并未将审计主体限定为业主，案涉工程的审计主体应当遵循审计的法定主体。根据审计法和《市国家建设项目审计办法》的规定，案涉工程作为市市级重点建设项目，法定审计主体是市审计局。经开区监审局作为经开区内部审计机构，并非法定国家审计机关，不能代表国家对案涉工程行使审计监督职能。因此，市审计局才是符合合同约定的审计主体，其出具的审计结果才是符合双方当事人合同约定的结算依据。而且，即使按照中铁某局提出的“业主审计”是指“业主同意的审计”来理解，业主最终同意和认可的审计仍然是市审计局的审计结论。审核报告仅是施工过程中阶段性的审核意见，而非最终的审计结果，由于此时工程审计尚未完成，双方当事人根据审核报告所作的结算，只是双方结算过程中的一个阶段性行为，而非最终结算，双方最终结算仍有待于符合合同约定的审计结果形成后决定。但双方在结算中就其他费用的计算方式所达成的合意是有效的，对双方仍具有约束力。故一审法院按照市审计局的审计结果以及双方无争议的其他费用计算方式计算出双方的最终结算价，并无不当。审计作为国家的一种行政监督，在当事人没有约定以审计结果作为结算依据的情况下，通常不会直接对当事人的结算产生法律后果。但在双方当事人约定以审计结果作为结算依据的情况下，由于双方当事人自愿选择以审计结果约束双方之间的结算，虽然从形式上表现为行政权力对民事法律关系的干涉，但这正是当事人意思自治的体现。本案双方当事人在合同中明确约定以审计作为结算依据，对可能出现的后果，当事人是知道或应当知道的，也是必须接受的。因此，中铁某局的上诉请求，缺乏事实和法律依据。
中铁某局对二审判决不服，申请再审。
再审法院认为：
关于建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。建工集团与中铁某局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。
关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。