合同约定以行政审计为结算依据，审计部门审计不能或超过审计时限的，可以根据司法鉴定确定工程价款

【方法解析】
政府投资或国有资本投资的工程项目，当事人可以在施工合同中约定以政府审计结论作为工程结算依据。但由于我国《审计法》与《审计实施条例》没有明确规定政府审计的审计时限，导致实践中常出现“久拖不审”、“久审不决”现象，导致承包人无法取得工程款。司法实践认为，出于对承包人权益的维护，如果审计部门未在合理期限内进行审计或者出具审计报告或结论，或者有证据证明审计结论明显不当的，承包人有权对未经审计以及缺少审计结论的工程价款或审计结论错误的工程价款申请司法鉴定。但究竟何为“久审不决”存在争议。根据《行政事业性国有资产管理条例》第三十一条，规定期限内办理竣工财务决算，期限最长不得超过1年。实践中，一般以1年作为审计期限的参考标准。
【相关规定】
1.《广东省高级人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》第11条：当事人约定以财政、审计等部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，按照约定处理。如果财政、审计等部门明确表示无法进行审核、审计或者无正当理由长期未出具审核、审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。
2.《河北省高级人民法院关于建设工程施工合同案件审理指南》第21条：审计机关严重超出合同约定的期限未作出审计结论，发包人以此为由拒付工程款的，发包人无法举证证明审计机关具有正当理由不能出具审计结论的，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。
3.《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第10条：当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。
4.《山东高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第3条：政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理；但发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。
5.《福建省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件疑难问题的解答》第26条：财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响发包人与承包人合同效力及履行。但是，建设工程施工合同明确约定以财政评审结论作为结算依据的，财政评审结论应当作为建设工程价款结算的依据。在承包人或实际施工人提交完整结算文件后，发包人在一年内未提交财政评审部门的，视为各方当事人无法以财政评审完成建设工程价款结算，可以同意当事人的司法鉴定申请。
6.《湖南省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（湘高法〔2022〕102号）第十三条：行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人就工程价款结算无法达成一致申请司法审计鉴定的，应予准许。
7.《政府投资项目审计规定》第九条：审计机关对列入年度审计计划的竣工决算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告。确需延长审计期限时，应当报经审计计划下达机关批准。
8.《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第三款：单项工程竣工后，承包人应在提交竣工验收报告的同时，向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，发包人应按以下规定时限进行核对（审查）并提出审查意见。
工程竣工结算报告金额/审查时间：500万元以下，从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起20天；500万元-2000万元，从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起30天；2000万元-5000万元，从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起45天；5000万元以上，从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起60天。
【解析规则】
合同约定以行政审计为结算依据，审计部门审计不能或超过审计时限的，可以根据司法鉴定确定工程价款
(2020)最高法民终630号
案情简介：
2010年4月26日，黄某忠与华某公司签订《协议书》，约定市苏某湖、王某湖提质建设工程项目的投标以华某公司的名义进行，并以华某公司的名义对外享有相关权益，项目的资金投入、实际施工等均由黄某忠负担和实施，实际权益由黄某忠享有。同日，黄某忠与华某公司、格某公司签订《联合承建市城市建设投资经营有限公司项下苏某湖、王某湖提质建设工程协议书》。2010年5月4日，某投公司向华某公司发出《投标邀请函》，邀请华某公司参加两湖建设项目投标，并载明资金来源采用BT模式。2010年5月5日，华某公司与格某公司签订《联合体协议书》，约定双方组成联合体公司参加两湖建设项目投标。2010年6月15日，某投公司向联合体公司发出《中标通知书》，联合体公司中标两湖建设项目。2010年9月20日，联合体公司与某投公司签订《施工合同》合同签订后，黄某忠组织人员及设施设备进场施工。2013年1月16日，联合体公司与某投公司签订《补充协议》。2011年1月8日，苏某湖项目开工建设，2011年8月29日开园，2014年4月2日通过综合竣工验收。2011年3月28日，王某湖项目开工建设，2011年12月30日开园，2013年11月20日通过综合竣工验收。2014年1月7日，某投公司向市审计局出具《关于市苏某湖、王某湖项目竣工结算报送审计的函》，该函相关资料显示某投公司对两湖建设工程及增补工程审定金额为24390.062733万元，请求市审计局进行审计。
一审法院认为：
就案涉工程价款的结算，本案中存在市审计局审计报告、司法鉴定意见书。对于审计报告和司法鉴定意见书，某投公司认为双方《施工合同》第三部分第25.2条明确按照审计结论结算，市审计部门已经做出〔2018〕26号审计报告，案涉工程应按照审计报告结算。原审法院认为，双方《施工合同》第三部分第25.2条约定“本工程实行按实结算(个别工程项目因非承包人原因，不能全部完成时，应按承包人已经完成的合格工作内容据实结算)，结算造价以经市政府审计部门按合同约定并根据省政府192号文件规定的期限内完成审核确定的结算数额为准”，即虽然约定以市政府审计部门审核确定的数额进行结算，但同时约定审计应当按照合同的约定进行。而〔2018〕26号审计报告并未完全依据合同约定的计价方式进行审计，比如未按照合同约定以市场价格计算人工工资，且审计报告为市政府审计部门作出的最终审计结论，审计结果已不予调整，因此本案如依据审计报告结算将违反合同约定，故对某投公司要求按照审计结论结算，原审法院不予支持。本案司法鉴定由黄某忠申请，鉴定机构采取抽签摇号的方式确定，经原审法院依法委托后，造价鉴定机构和会计鉴定机构就法院委托事项各自出具鉴定意见书，原审法院组织双方当事人对鉴定意见书进行质证。鉴定机构针对双方当事人对鉴定意见书提出的异议，在审查后调整了金额并补充了意见，双方当事人提交书面质证意见。本案造价鉴定和会计鉴定机构及其鉴定人员均具有相应鉴定资质，鉴定程序合法，鉴定意见书详实、客观，因此，案涉鉴定意见书应作为本案工程结算的依据。
双方当事人均不服一审判决，提起上诉。
二审法院认为：
关于采用政府审核价格还是鉴定价格的问题。一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。本案中，某投公司于2014年1月7日向市审计局出具《关于市苏某湖、王某湖项目竣工结算报送审计的函》后，至黄某忠2017年提起本案诉讼，市审计局始终未作出审计结论，原审法院根据黄某忠的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。某投公司主张合同已经约定以审计报告为结算依据，原审法院贸然启动司法鉴定违法，没有事实、法律依据，本院不予支持。
《施工合同》专用条款第25.2条约定本工程实行按实结算(个别工程项目因非承包人原因，不能全部完成时，应按承包人已经完成的合格工作内容据实结算)，结算造价以市政府审计部门按合同约定并根据省政府192号文件规定的期限内完成审核确定的结算数额为准。第25.3条约定根据审核确认的竣工图纸、设计变更、发包人或其指定的现场代表、监理工程师书面确认的有关指令、通知、工程会议纪要、工程联系单、施工方案、施工组织设计、现场签证等相关工程结算资料，采用清单计价法进行结算。第25.4条约定了工程结算计价依据。
根据上述合同约定，结算造价采用审计结论的前提一是审计部门按合同约定进行审计，二是根据省政府192号文件规定的期限内完成审核。
关于审计方式的问题。《施工合同》专用条款第25.4条约定，……(3)本工程人工工资单价按湘建价[2009]396号文件市场工资单价执行，施工期间如人工工资、机械设备费用发生变化以及政府或其授权的相关职能部门的文件规定进行调整……。市审计局出具的审报〔2018〕26号审计报告载明，由于两湖工程是BT项目，审计依据2012年12月4日市人民政府办公室《关于市城区政府投资BT项目竣工结算审计有关问题的会议备忘录》的规定，按施工同期最低人工工资标准计取。按最低工资标准计取比按市场工资标准少597.55万元，施工单位对此持不同意见。根据原审查明的事实，案涉工程已由合同约定的BT项目转为了普通建设工程项目，审计报告以对BT项目的相关规定计取最低人工工资标准，与合同约定不符。原审认定审计报告并未完全依据合同约定的计价方式进行审计，且审计结果已不予调整，如依据审计报告结算将违反合同约定，并无不当。
关于审计期限的问题。根据本院查明，《湖南省建设工程造价管理办法》(湖南省人民政府令第192号)第十八条第二款规定，1亿元以上的工程项目，工程造价咨询机构应当于收到发包人交付的全部竣工结算文件之日起90日内完成审核。根据原审查明，2014年7月，联合体公司向某投公司递交工程结算书。2014年1月7日，某投公司向市审计局出具《关于市苏某湖、王某湖项目竣工结算报送审计的函》，请求市审计局进行审计。2018年2月2日，市审计局出具审报〔2018〕26号审计报告。从上述已查明的事实看，案涉工程的审计工作在联合体公司于2014年7月向某投公司递交工程结算书起，超三年多未作出审计结论，至本案黄某忠起诉时仍未作出，有违上述湖南省人民政府令第192号的相关规定。
综合上述分析，无论是审计依据还是审计期限，审报〔2018〕26号审计报告均非按照合同约定及相关规定作出，原审未将审计报告作为本案结算依据，并无不当。