建筑工程律师：PPP项目中发生纠纷，能否要求政府承担还款责任

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阅读提示：在PPP项目中，政府往往占据主导地位，但是当发生纠纷后，施工人又无法让政府兜底，究竟为何？现结合最高法院的典型案例剖析这一难题。

一、裁判要旨

在PPP项目中，政府负责项目的推荐、引入、指导工作，在未签署协议成为协议当事人的情况下，政府对投资人的投资损失，不承担民事责任。

二、案情简介

1、2016年3月，曹县政府出具授权委托书，载明：为确保曹县光伏发电扶贫项目顺利推进，兹授权曹县农业局代表曹县人民政府负责该项目的组织协调、签约、监督管理等工作。
2、2017年1月，曹县农业局、商都公司与阳光公司签订两份《PPP合同》。其中，相同内容是阳光公司作为中标社会资本方负责项目全部工作，投资5.2亿元，独资设立曹阳公司。不同之处是，阳光公司提交的《PPP合同》约定“政府付费”，曹县农业局提交的《PPP合同》约定“使用者付费”。
3、2017年6月6日《补充协议》约定，曹阳公司承继《PPP合同》项下的全部权利义务，在项目运作过程中的各项违约行为向曹县农业局承担违约责任，曹县农业局向商都公司让渡收益款，商都公司承担支付责任。
4、2017年6月30日，全部并网发电，同年9月15日竣工投产。2017年11月28日通过竣工验收并出具《竣工验收报告》。但是，曹县农业局、商都公司未支付使用费用，曹阳公司、阳光公司起诉曹县农业局、商都公司、曹县政府支付使用费用。
5、山东高院一审认为，当事人双方提交《PPP合同》版本不同，但在《补充协议》中已经明确项目的使用主体和责任主体，曹县政府不是上述协议的主体，且曹县农业局亦未以曹县政府的名义签署上述协议，曹县政府不承担责任。曹阳公司、阳光公司不服，提起上诉。
6、最高法院二审认为，曹县政府并非《PPP合同》《补充协议》的签订主体，且商都公司按上述协议安排承担了付款责任，曹阳公司、阳光公司上述请求不能成立。

三、裁判要点

本案的争议焦点是曹县政府是否承担付款责任？围绕上述争议焦点，最高法院的裁判要点如下：
1、曹县政府不是《PPP合同》及《补充协议》的签订主体，自然对上述协议项下形成的合同债务不承担合同责任。
2、曹县政府虽给曹县农业局出具授权委托书，但曹县农业局未以曹县政府的名义签署《PPP合同》及《补充协议》，曹县政府不承担还款责任。
3、各方当事人签署的《补充协议》已明确曹县农业局向商都公司转让收益权，商都公司承担付款责任，且商都公司实际履行了付款责任。

四、实务经验总结

在PPP项目中，让政府对项目承担最终责任，是每个项目投资方的迫切现实需求。然而，理想是丰满的、现实是骨感的，一旦发生纠纷，政府往往不被追责，这使投资人走入囧境。如何走出泥淖，以下招数非常重要。
第一，认清PPP项目的特性。政府推广PPP项目，其目的在于实现政府与社会资本合作，但并不意味着政府以合同当事人的名义加入到合同中，或者政府只与投资人签订框架合同、意向书或者备忘录等文件，或者政府只提供授权文件，换言之，政府不是项目合同的当事人，一旦发生纠纷，投资人难以依据项目合同主张政府承担责任。
第二，政府是最终的收益主体。毋庸置疑的是，政府推广、促成PPP项目，无疑以提供公共服务的方式获得政治收益。不仅如此，在PPP项目的后期，政府及其指定的有关单位还可以将项目资产收益权转让给实际运营主体，实际运营主体承担政府向投资人的债务，从而政府从PPP项目中脱离出来，从而免除被追究责任的风险。
第三，投资人在PPP项目的应对策略。政府负责引入、不负责担责，亦属常态。投资人在投资PPP项目时，有必要做好充足的应对。比如，找准前景发展好的项目、做好市场的前期准备工作，确保PPP项目具有良好的收益基础；再如，对拟开展的PPP项目的合法合规进行整体分析和论证，确保权责清晰明确；最后，建议安排合法有效的增信措施，提高追回债权的可能性。

五、相关法律规定

《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）
为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力，现就改革创新公共服务供给机制，大力推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，提出以下意见：
一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义
政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
（一）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。
（二）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。
（三）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）
二、进一步加大PPP模式推广应用力度。在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。